Dibutuhkan Disain Besar Tatakelola BUMN

Oleh Miko Kamal

(Pendiri i-reformbumn dan staf pengajar pascasarjana ilmu hukum Universitas Bung Hatta)

Dari situs resmi Kementerian Negara Badan Usaha Milik Negara (http://www.bumn-ri.com/#telusurIndeks-2) tersiar kabar bahwa kementerian yang dipimpin oleh Mustafa Abubakar itu sedang mempersiapkan sebuah hukum baru untuk Badan Usaha Milik Negara (BUMN) Indonesia, menggantikan Undang-Undang No 19 Tahun 2003 tentang BUMN.

Perubahan undang-undang BUMN amat penting didiskusikan secara luas dan benar, agar ke depan tata kelola BUMN menjadi lebih baik, dan pada akhirnya mampu berperan lebih dalam memajukan perekonomian negara.

Pentingnya BUMN bisa dilihat, misalnya, dari sudut aset yang dimiliki dan dikelola BUMN. Dari data Kementerian Negara BUMN, tahun 2009 BUMN memiliki aset sekitar 2.040,26 triliun rupiah. Aset tersebut tersebar di 141 BUMN. Sebanyak 116 BUMN berbentuk Persero (non-listed), 11 berbadan hukum Persero Tbk (listed), dan 14 lainnya berjenis perusahaan umum (Perum).

Juga, data tentang Kementerian Negara BUMN yang berlaba dan merugi tahun 2009 yang dirilis, dapat menjadi pembenar betapa me- mikirkan dengan serius nasib perusahaan pelat merah tesebut amatlah perlu. Bayangkan, tahun 2009 BUMN meraup keuntungan sebesar 70,93 triliun rupiah. Sekitar 79 persen dari keuntungan itu tersebar di 10 BUMN, dan lebih dari 48 persen dari keuntungan 10 BUMN itu

berasal dari satu perusahaan saja, yaitu PT Pertamina. Artinya, dari 141 BUMN, baru segelintirnya yang berhasil meraup laba signifikan. Data itu menceritakan kepada kita bahwa tampaknya ada sesuatu yang salah di tubuh BUMN.

Oleh karena itu, sepatutnyalah momentum penggantian undang-undang dipergunakan semaksimal mungkin demi mempersiapkan masa depan BUMN yang lebih baik. Tentu, perubahan undang-undang yang hanya menyentuh hal-hal teknis seperti jumlah, komposisi dan asal direksi, perlu diatur atau tidaknya hubungan kerja antar organ pe- rusahaan (RUPS, komisaris, direksi), status pegawai BUMN dan hal-hal teknis lainnya tidaklah cukup. Perubahan yang hendak dilakukan seharusnya menyentuh hal-hal yang strategis dan substantif.

Relasi Keagenan

Satu teori yang tidak dapat ditinggalkan dalam membahas seluk-beluk perusahaan (baik dari sudut ekonomi maupun hukum) adalah agency theory atau teori keagenan. Adam Smith yang menulis the Wealth of Nations tahun 1776 dianggap sebagai ilmuan pertama yang memperkenalkan teori keagenan. Smith pada intinya mengatakan bahwa orang sewaan (direktur) yang dipercayakan mengelola uang atau property yang bukan miliknya tidak akan seserius dia mengelola miliknya sendiri. Kelalaian ataupun penyimpangan sangat mungkin terjadi. Teori ini kemudian dikembangkan, diantaranya, oleh Jensen dan Meckling (1976) yang merumuskan bahwa hubungan kontraktual antara pemilik (principal) dengan pengelola perusahaan (agent) berpotensi menimbulkan agency problems, yakni manakala principal dan agent berbeda tujuan dalam pengelolaan perusahaan, dan pada saat principal kesulitan memastikan apa yang sebenarnya dilakukan oleh agent dalam menjalankan perusahaan. Peran agency theory adalah menyelesaikan persoalan-persoalan itu (Eisenhardt, 1989).

Undang-Undang No 19 Tahun 2003 merumuskan tiga jenis hubungan keagenan, yakni hubungan antara pemegang saham aktual (pemerintah) dengan dewan komisaris (‘actual principal-board’), pemerintah dengan dewan direksi (‘actual principal-management’), dan hubungan dewan komisaris dengan dewan direksi (‘board-management’).

Hubungan ‘actual principal-board’ terjadi karena komisaris selaku pengawas dan pemberi masukan diangkat dan diberhentikan oleh pemegang saham melalui RUPS. Relasi‘actual principal-management’ eksis karena sebagai nakhoda harian BUMN, anggota dewan direksi diangkat dan diberhentikan langsung oleh pemerintah. Hubungan langsung antara pemerintah dan direksi adalah konsekuensi dari aturan yang mengatakan bahwa hak mengangkat dan memberhentikan anggota dewan direksi tidak diberikan kepada dewan komisaris. Di negara lain yang menganut sistim serupa dengan Indonesia, misalnya Jerman, supervisory board diberikan kewenangan untuk memilih dan memecat anggota dewan direksi.

Koneksi ‘board-management’ terjadi karena beban tugas pengawasan dan pemberian masukan kepada direksi diletakkan di pundak komisaris, meskipun secara hukum pertanggungjawaban akhir direksi tidak kepada komisaris.

Dari hubungan keagenan yang terumus di dalam UU itu, satu hal yang tidak tersentuh oleh pembuat undang-undang adalah relasi antara rakyat sebagai ultimate owners dengan pemerintah sebagai actual owner BUMN. Padahal, hubungan keagenan yang fundamental di BUMN adalah hubungan ultimate owners-actual owner (Sokol, 2009).

Kekosongan aturan ini berdampak terhadap tatakelola BUMN secara keseluruhan. Pemerintah sebagai pemegang mandat dalam mengelola aset masyarakat yang berbentuk BUMN bagaikan ketiban durian runtuh. Dengan kewenangan penuh dalam genggaman, pemerintah berhak menyeleksi, mengangkat, menerima pertanggungjawaban dewan direksi dan dewan komisaris serta mencopot mereka di tengah jalan, kalau perlu, tanpa pengawasan hukum memadai.

Bercampurbaur Politik dan Bisnis

Melalui Instruksi Presiden (Inpres) No 8 Tahun 2005 (kemudian direvisi dengan Instruksi Presiden No 9 Tahun 2005) tentang Pengangkatan Anggota Direksi dan/atau Komisaris/Dewan Pengawas Badan Usaha Milik Negara, pemerintah menetapkan bahwa pengangkatan direksi dan komisaris BUMN mesti melalui proses politik lewat tangan tim penilai akhir (TPA) yang diketuai oleh Presiden, wakilnya Wakil Presiden, sekretarisnya Sekretaris Kabinet dengan dua anggota, yaitu Menteri Negara BUMN dan Menteri Keuangan. Dalam pandangan hukum, kehadiran TPA telah mencampurbaurkan politik dan bisnis (intermingling politic and business) dalam pengelolaan BUMN. Pencampurbauran politik dan bisnis merupakan pintu masuk terjadinya intervensi politik ke tubuh BUMN.

Relasi keagenan dan pencampurbauran politik dan bisnis hanyalah dua di antara isu-isu penting yang harus diselesaikan oleh pembuat undang-undang baru. Isu-isu lainnya seperti posisi komisaris yang tidak kuat karena hanya memiliki hak memberhentikan. Sementara anggota direksi, atau isu co-determination (memberikan tempat bagi wakil karyawan di dewan komisaris) adalah beberapa contoh lainnya yang mesti dipertimbangkan untuk diakomodir dalam undang-undang baru.

Pendek kata, yang dibutuhkan BUMN sekarang sesungguhnya bukan sekadar undang-undang yang mampu menambal lobang-lobang teknis yang menganga di dalam UU No 19 Tahun 2003. Lebih dari itu, yang dibutuhkan adalah sebuah desain besar tata kelola BUMN demi melihat BUMN ke depan lebih baik, berlaba banyak dan pada akhirnya lebih berperan memakmurkan rakyat sebagai ultimate owners.

Diterbitkan di Harian Haluan pada Hari Rabu 16 Februari 2011

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s